讓“村賬”變成“明白賬”——對陜西安康“村級財政審計”實踐的調查
記者 張 洋
村級財務管理問題一直是社會關注的話題，一些村干部弄虛作假、截留挪用，以致出現(xiàn)村官大貪問題，備受群眾詬病。如何防止這些亂象的發(fā)生，使國家每一筆惠農(nóng)資金在農(nóng)村都用得明明白白？前不久，記者在陜西安康采訪時了解到，當?shù)卣谔剿鲗嵺`“村級財務審計”，取得了良好效果。
整合基層資源，創(chuàng)新性設立鎮(zhèn)辦財政審計所
安康曾發(fā)生一起虛報冒領退耕還林補助案，當?shù)匕缀涌h中廠鎮(zhèn)順利村黨支部書記陳新江虛報退耕還林5.41畝，套取補助資金1.12萬元據(jù)為己有，被鎮(zhèn)紀委給予黨內嚴重警告處分。這在安康引起不小的震動。2015年5月至10月，陜西省安康市主要領導帶隊深入農(nóng)村，反復調研。
“我們發(fā)現(xiàn)，村級財務一直是農(nóng)村的一個熱點、難點問題，也是干群矛盾集中地，很多矛盾糾紛屬于典型的‘因財生事’。”陜西省安康市審計局局長陳國進說，“農(nóng)村財務普遍存在村民難參與、公開難到位、民主難實現(xiàn)、管理難規(guī)范等問題。國家惠農(nóng)資金到底有多少、怎么分配發(fā)放，村民往往不知情；村務公開比較隨意，有時就是村干部‘合計合計’，缺乏公信力。再加上近年來各地曝光不少村官貪腐問題，這進一步加劇了村民的不信任。”
經(jīng)過研究，“進一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在農(nóng)村財務管理中的作用”逐漸成為共識：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府既有對村務的指導職責，又不直接干涉村務管理，這種特殊的角色定位更能贏得村民的認同。循著這個思路，“村級財政審計”的構想浮出水面。
把構想變成現(xiàn)實，需要直面三大問題：改革要于法有據(jù)，這種探索實踐法律上是否立得��？鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制有限，怎么設置這個機構？村級財政審計的隊伍從哪里來？
翻閱法律，審計法第十條規(guī)定，審計機關根據(jù)工作需要，經(jīng)本級人民政府批準，可以在其審計管轄范圍內設立派出機構。派出機構根據(jù)審計機關的授權，依法進行審計工作。村民委員會組織法第三十五條也規(guī)定，村民委員會成員實行任期和離任經(jīng)濟責任審計。此外還有一系列的條例、辦法。
“這給我們的探索實踐提供了依據(jù)。”據(jù)陜西省安康市政府秘書長、市編辦主任陳伍文介紹，當?shù)卣谠鷮嵧七M鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，并且已從“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”階段逐步進入“擴權強鎮(zhèn)”階段。“長期以來，我國推行‘村級財務鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管’，如今按照部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所被撤銷，并入黨政辦。在這一總體框架下，我們首先按照‘群眾需要什么、鄉(xiāng)鎮(zhèn)就設置什么機構’的原則，整合精簡原有機構單位，創(chuàng)新地設立鎮(zhèn)辦財政審計所。”陳伍文說。
“記得最初提出這個想法時，一些人誤認為財政審計兩種職能并存，就是自己審自己。其實財政審計所的‘財政’二字，不是對原有財政所的保留，而是除了審計功能之外還具有監(jiān)督村級財政資金的使命，作為各村的財務結算中心而存在。”陳伍文說。
記者還了解到，當?shù)匾婪ㄙx予鎮(zhèn)辦財政審計所12項職責，重點增加了對村集體收入、民生政策落實、村級財政建設資金的監(jiān)管職能。在人員配備上，當?shù)夭扇C關干部、協(xié)審人員、社會中介、老干部等多種形式的組合，既破解了人手不足、業(yè)務不熟的難題，又提升了干部業(yè)務能力。 “一開始有些不適應，畢竟財政和審計還是有很大差別的，但經(jīng)過多輪培訓學習，我們也逐漸上手了。”安康市漢陰縣雙口鎮(zhèn)財政審計所所長李洪濤，是從以前的財政所直接轉崗的，她頗有感觸，“以前的工作集中在資金撥付，村干部到鎮(zhèn)上說辦事需要花錢，我們就從村賬戶上撥錢，但錢是怎么花的，是真的用于村務治理，還是落入村干部口袋，我們很少過問�，F(xiàn)在不一樣了，每一筆錢的收支，都要按照要求有申請、明細、憑證等，做到有據(jù)可查。”
堅持開門審計，還村民“明白”還村干部“清白”
2015年11月至次年6月，安康市在10個鎮(zhèn)207個村開展試點。漢陰縣雙口鎮(zhèn)就是其中之一，不過在啟動之初，不少人都有所顧慮。
“村財審計是好事，可一旦引來更多群眾信訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人手本就捉襟見肘，該如何應對？一旦審計發(fā)現(xiàn)問題，懲罰處理的尺度該怎么把握？”雙口鎮(zhèn)鎮(zhèn)長孫延說。
“村干部辛苦為村民服務，收入也不高，還要被審計，自然不痛快。”雙口鎮(zhèn)龍婭村村支書盛良超說，“村里的事哪能件件井井有條，況且我們村會計從沒接受過專業(yè)培訓。還有很多時候，村干部的個人賬和村委會的集體賬本也沒法分得清，上次我給村委會辦公樓裝了一個空調，就是自己掏的腰包。但我也不會去找鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親要發(fā)票，都知根知底、非常熟悉，要了反而會覺得怪怪的。”
“鎮(zhèn)、村干部平時都熟悉，能不能查出問題？同時，畢竟是查別人的賬、揭別人的短，村干部難免有抵觸情緒，不配合審計。”雙口鎮(zhèn)財政審計所副所長張哲也有自己的擔心。
盡管如此，張哲和一名縣審計局干部、一名聯(lián)村干部、一名會計事務所工作人員組成4人小組，2016年初扎進雙口鎮(zhèn)幸合村。
“我們堅持開門審計，走訪村民，發(fā)現(xiàn)不少問題，比如憑證不規(guī)范，村上辦事打條子的比較多；公共資產(chǎn)沒有明細，村干部也不能全部說清楚。”張哲說，“與此同時，我們主動找村干部談心，并且結合一些警示案例，告訴他們哪些可以簽字收錢，哪些不可以，告訴他們簽字是一種責任，簽錯了就可能被問責。”
“我們村有一塊11畝的集體土地，常年租給一家養(yǎng)雞場，村民經(jīng)常說從沒見到租金，懷疑村干部私吞了。直到這次審計，查清養(yǎng)雞場是一次性支付了多年租金，這才給村民一個明白，也還村干部一個清白。”盛良超逐漸轉變觀念，主動配合審計。
在雙口鎮(zhèn)翻閱材料，記者看到，審計通知、審計公示、審計調查表、審計報告征求意見書、審計報告、審計建議書、移送處理書，程序規(guī)范資料齊全。“我們逐漸形成了34511工作法，即不翻舊賬、不越權限、不直接處理等三個原則，正確處理發(fā)展與穩(wěn)定的關系、教育與懲戒的關系、治標與治本的關系、主導與主責等四種關系，突出把好審計重點關、財產(chǎn)清查關、審計程序關、建章立制關、結果運用關等五個關口，既確保了審計質量，又不影響農(nóng)村治理的正常運轉。”漢陰縣縣委書記周永鑫說。
村務管理走向“用制度管人、用規(guī)矩說話”
漢陰縣雙口鎮(zhèn)只是一個縮影。2016年6月以來，安康全市140個鎮(zhèn)建立財政審計所，并通過建章立制，初步形成“市級主推、縣區(qū)主導、鎮(zhèn)辦主責、所里主審”的工作體系。
漢濱區(qū)流水鎮(zhèn)新堰村現(xiàn)任支書、村主任、會計三人將集體退耕還林9畝私分，虛報冒領國家補貼22185元，移送鎮(zhèn)紀委作進一步調查處理；白河縣中場鎮(zhèn)寬坪村村干部弄虛作假，冒領國家財政五保供養(yǎng)金54642元，已移送鎮(zhèn)紀委進一步查處……據(jù)統(tǒng)計，截至今年5月，陜西省安康市已完成全市1794個村（社區(qū)）的審計，清理賬外資金2100多萬元，查處侵占集體資金、農(nóng)戶利益和非法獲取財政資金350多萬元，擠掉債務水分210萬元，收繳違法資金195萬元；移動違紀違法案件67件，其中紀委66件、司法1件，移送人數(shù)80人，已經(jīng)黨紀處分51人。
村級財政審計，越來越成為村干部權力之上的一把利劍。“以前在農(nóng)村，村支書有時候一句話就能發(fā)放一筆錢，哪個村民聽話哪個村民就可能會多分錢，如此等等。”孫延認為，村務管理逐步實現(xiàn)從“靠人情說話、臉面辦事”到“用制度管人、用規(guī)矩說話”的轉變。“如今，大家的規(guī)矩意識越來越強了，財務管理上，零散的記賬紙片不見了，現(xiàn)金流水賬、發(fā)票憑證都整理得有模有樣了。”
與之對應的是，部分村民“老上訪”的財務問題得到了厘清，對村干部的“不信任”傾向得到了扭轉。“公家的事情就按公家的規(guī)矩辦，只要政策宣講到位，村務公開到位，哪怕是買了東西要了發(fā)票，鄉(xiāng)親們也會很樂意，大家的感情反而越來越好。”盛良超說。
“村（社區(qū)）是行政權力延伸的最后層級，也是政務服務的最前沿。”陜西省安康市代市長趙俊民表示，下一步，村級財務審計要逐步走向常態(tài)化、制度化，對村級財務收支每年審計一次，對村（社區(qū)）主要負責人經(jīng)濟責任三年輪審一次，尤其是進一步加強扶貧資金的監(jiān)督管理，堵住村官貪腐的每一個口子，確保精準扶貧政策措施落地生根、利民惠民。
