■董希淼
近年來，我國支付市場發(fā)展迅速，銀行支付和非銀行支付齊頭并進，支付方式和產(chǎn)品推陳出新，支付服務水平不斷提升。但在業(yè)務快速發(fā)展過程中也暴露出一些問題，一些非銀行支付機構(gòu)互聯(lián)、直連，通過銀行違規(guī)進行跨行清算；部分機構(gòu)“無照駕駛”，未經(jīng)許可非法從事支付業(yè)務；違規(guī)經(jīng)營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發(fā)生。這些違法違規(guī)行為，擾亂了金融秩序，集聚了金融風險，侵害了金融消費者合法權(quán)益。
2010年，中國人民銀行發(fā)布《非金融機構(gòu)支付服務管理辦法》，開始對支付機構(gòu)開展支付業(yè)務進行規(guī)范。2016年4月份，中國人民銀行等14部委聯(lián)合發(fā)布《非銀行支付機構(gòu)風險專項整治工作實施方案》， 10月份國務院辦公廳公布《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》，整治支付市場亂象被列為重要內(nèi)容。2017年，特別是11月份以來，央行和相關機構(gòu)更是從備付金、跨行清算、業(yè)務許可、條碼支付等方面密集出臺文件，全方位出擊，“嚴監(jiān)管”和“強服務”結(jié)合，打出了清理整治支付市場的組合拳：
一是實施備付金集中存管。2017年1月份，央行印發(fā)關于非銀行支付機構(gòu)客戶備付金集中存管的通知，建立集中存管制度，將原來散落在各家銀行的支付機構(gòu)客戶備付金逐步交存至央行專用存款賬戶，首次交存的比例平均為20%左右，并對備付金賬戶不計付利息。12月份，央行進一步明確，客戶備付金集中存管比例從2018年2月份至4月份按每月10%，逐步提高備付金集中存管比例至50%的方案，未集中交存客戶備付金的至少50%應存放于備付金存管銀行。待條件成熟時，客戶備付金將全部集中到專用存款賬戶。到那時候，對支付機構(gòu)備付金的存管，基本上與商業(yè)銀行無關了。客戶備付金關系到數(shù)以億計的金融消費者資金和財產(chǎn)安全，挪用客戶備付金是支付機構(gòu)違規(guī)行為的根源之一�？蛻魝涓督鸺写婵�，是為了阻斷支付機構(gòu)與商業(yè)銀行之間非正常的利益紐帶，引導支付機構(gòu)回歸到小額快捷、便民小微支付的本質(zhì)上來。
二是完善清算基礎設施。2017年8月份，中國支付清算協(xié)會牽頭支付寶、財付通等45家機構(gòu)，簽署了《網(wǎng)聯(lián)清算有限公司設立協(xié)議書》，共同發(fā)起成立非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡支付清算平臺（網(wǎng)聯(lián)）。2018年1月29日，中國銀聯(lián)新一代無卡業(yè)務轉(zhuǎn)接清算平臺正式上線。銀聯(lián)新一代無卡業(yè)務轉(zhuǎn)接清算平臺已與包括十余家主要支付機構(gòu)在內(nèi)的上百家成員機構(gòu)達成合作共識，其中70余家機構(gòu)已經(jīng)完成平臺對接或正在開展對接工作。未來，銀聯(lián)和網(wǎng)聯(lián)都可能成為轉(zhuǎn)接清算市場的有效供給者，無論是接入銀聯(lián)還是網(wǎng)聯(lián)，支付機構(gòu)獲得優(yōu)質(zhì)服務。
三是規(guī)范條碼支付業(yè)務。2017年12月，央行出臺關于條碼支付完整的業(yè)務規(guī)范和技術(shù)規(guī)范，為條碼支付建章立制，明確其小額、便民的定位，既鼓勵創(chuàng)新又加強管理，從而更好地保護消費者合法權(quán)益。從內(nèi)容上看，這套規(guī)范主要包括三個方面：一是明確條碼支付業(yè)務資質(zhì)和清算管理要求，支付機構(gòu)開展條碼支付，應取得網(wǎng)絡支付業(yè)務許可及銀行卡收單業(yè)務許可等，涉及跨行清算的應通過央行跨行清算系統(tǒng)或清算機構(gòu)；二是規(guī)范支付收單業(yè)務管理，無論是銀行還是支付機構(gòu)應遵守商戶實名制、風險評級、風險監(jiān)測等規(guī)定，為實體商戶提供收單服務的還應履行本地化經(jīng)營等責任；三是強調(diào)發(fā)揮行業(yè)自律作用，銀行、支付機構(gòu)從事條碼支付業(yè)務，應接受中國支付清算協(xié)會行業(yè)自律管理。
四是加大打擊無證支付。從事第三方支付業(yè)務，必須獲得央行頒發(fā)的“支付業(yè)務許可證”。這張許可證，被很多人稱之為支付業(yè)務“牌照”，是開展網(wǎng)絡支付、多用途預付卡發(fā)行與受理、銀行卡收單等第三方支付業(yè)務第一要件。近年來，央行加強對支付機構(gòu)管理，通過分類評級等措施加大機構(gòu)市場退出壓力。2017年11月份，央行發(fā)出通知，針對無證支付機構(gòu)進行集中整治，以持證機構(gòu)為切入點，全面檢查持證機構(gòu)為無證機構(gòu)提供支付清算服務的違規(guī)行為。其目標是整治處罰無證經(jīng)營支付業(yè)務的機構(gòu)，同時嚴懲為無證機構(gòu)提供支付服務的持證機構(gòu)。此外，還通過支付業(yè)務許可證續(xù)展工作，遵循“總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高質(zhì)量、有序發(fā)展”原則，通過推動機構(gòu)合并、調(diào)減業(yè)務范圍、注銷許可證等方式，增加市場退出渠道，支付業(yè)務許可證逐步減少。此外，司法機關也加大了對無證從事支付業(yè)務的打擊力度。
五是加強業(yè)務創(chuàng)新監(jiān)管。2017年12月份，央行發(fā)文對支付業(yè)務創(chuàng)新進行規(guī)范，首次出現(xiàn)兩個新提法，一是支付創(chuàng)新應提前30天報告，將創(chuàng)新事前報告的范圍，由過去的跨境業(yè)務創(chuàng)新，擴展到創(chuàng)新支付服務、跨境支付業(yè)務以及與其他機構(gòu)重大業(yè)務合作等；二是首次提出支付機構(gòu)不得利用關聯(lián)企業(yè)的市場優(yōu)勢地位限制支付服務競爭，不得采用低價傾銷、交叉補貼等不當手段拓展市場。同時，強調(diào)收單業(yè)務廣告內(nèi)容不得使用或者變相使用“零扣率”“低扣率”“T+0”“刷單”“套現(xiàn)”等涉嫌不正當競爭，誤導消費者或者違法違規(guī)行為的文字。這是央行對受理終端、代收業(yè)務、支付業(yè)務系統(tǒng)接口、支付機構(gòu)與銀行直連等市場風險點，系統(tǒng)性地提出監(jiān)管要求。這些監(jiān)管要求，是對前期各細分領域發(fā)文的一次重申和強調(diào)。
究其實質(zhì)，這一系列清理整治措施的核心內(nèi)容是兩個方面：一是支付業(yè)務持牌經(jīng)營；二是規(guī)范跨行清算行為。這是因為，在我國，長期以來非銀行支付機構(gòu)采用的是典型的代理清算模式。上百家從事網(wǎng)絡支付業(yè)務的支付機構(gòu)分別與上百家銀行系統(tǒng)連接，存在著種種弊端：多頭開立賬戶，運維成本高，資源浪費嚴重；支付交易信息碎片化嚴重，游離于監(jiān)管之外，接口標準和安全規(guī)范不統(tǒng)一，風險隱患較大。同時，支付機構(gòu)客戶備付金分散存放，容易引發(fā)挪用、詐騙等風險。部分大型支付機構(gòu)，還以備付金存放為誘餌，增強議價能力，抬高利率中樞，加劇融資難、融資貴問題。這些問題近年來愈演愈烈，擾亂了市場秩序，影響了金融穩(wěn)定。作為小額、零售支付的提供者，一些支付機構(gòu)卻明里暗里為地方股權(quán)交易平臺甚至無牌照的金融交易場所提供資金結(jié)算通道，介入大額、批發(fā)類支付服務。在未納入集中清算的情況下，此類行為可能引發(fā)系統(tǒng)性風險。
中央經(jīng)濟工作會議提出，防范化解重大風險是今后三年三大攻堅戰(zhàn)之一，而其中的重點是防控金融風險。因此，對備付金實施集中存管，完善支付清算基礎設施，加大無證支付打擊力度，出臺條碼支付規(guī)范，建制度、搭平臺、斷直連、關通道，疏堵并舉，標本兼治，這是近年來加強支付清算市場亂象整治工作的延續(xù)，也在支付清算領域防控金融風險的具體舉措。
央行維護金融市場秩序、保護消費者合法權(quán)益的決心不會改變。同時，央行清理整治措施充分體現(xiàn)了實事求是、平穩(wěn)過渡的精神。因此，對大型支付機構(gòu)，應提高認識，增強合規(guī)意識，存在不規(guī)范的地方，嚴格按照央行的要求進行整改。對于中小支付機構(gòu)來說，應盡快轉(zhuǎn)變業(yè)務模式和盈利模式，盡快回歸到支付業(yè)務主業(yè)上來，回到規(guī)范發(fā)展的軌道上來。
中國銀聯(lián)、網(wǎng)聯(lián)等具有合法資質(zhì)的轉(zhuǎn)接清算機構(gòu)，要配合央行，加大對支付清算市場亂象的整治工作。商業(yè)銀行等機構(gòu)，也要提高認識，認真落實，做好相關工作�？傊�，支付機構(gòu)、商業(yè)銀行、清算機構(gòu)以及外包服務商等要嚴格執(zhí)行制度，各司其職，讓支付回歸支付，清算回歸清算，服務回歸服務，重現(xiàn)我國支付市場朗朗晴天，推動支付行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。
（作者系中國人民大學重陽金融研究院高級研究員、蘭州大學兼職教授）
